Kronik: Roadpricing er på vej (director’s cut)

Nedenstående tekst er en udvidet version af den kronik som 5. november 2018 blev bragt på ing.dk.


Forudsigelse: Roadpricing er på vej

Kronik af Søren Have, Rambøll

I denne kronik vil jeg spå om hvad den kommende transportkommission vil anbefale: Gradvis indfasning af kørselsafgifter [1] i Danmark. Jeg vil både argumentere for hvorfor og give mit bud på hvordan det konkret kunne foregå.

Hvorfor kørselsafgifter nu?

Da der er en bred erkendelse af at kørselsafgifter er en smart løsning på især trængsel, har der gennem tiden været mange tanker og forslag om at indføre kørselsafgifter i Danmark. Og der har også været konkrete projekter, uden disse dog er blevet gennemført (se appendix nedenfor). Dette må tilskrives at de forventede gevinster ved at indføre kørselsafgifter ikke har stået mål med de teknologiske og politiske risici.

Heldigvis har verden ikke stået stille, selvom vi har i Danmark, hvad angår kørselsafgifter. I Belgien har de fx implementeret det system for lastbiler, som vi var på vej til i Danmark (inkl. såkaldte ‘tyk klient’-løsninger som bevarer privacy), og det fungerer fint [2].  Og forsøg i regi af Sund og Bælt har også konkluderet at teknologien vil virke i Danmark [3].

I mellemtiden har ANPG (automatisk nummerpladegenkendelse) vundet kraftigt frem i Danmark. Dels til politimæssig brug, dels til betaling af vejafgifter (som fx på Storebælt og snart på Fjordforbindelsen Frederikssund). Det er også besluttet at indføre periodebaserede vejafgifter for person- og varebiler, også baseret på ANPG [4]. Og senest har Regeringen også foreslået at bruge ANPG til håndhævelse af  miljøzoner.

Samtidig er der brug for at finde en løsning på den provenuudfordring, der er, ved at elbiler er relativt dyrere at producere end at bruge og derfor stort set fritages for registreringsafgift sammenholdt med regeringens mål om 1 million elbiler inden 2030.

Endelig siger transportforskerne samstemmende, at hvis ikke vejene med tiden skal sande til med (delvist) selvkørende biler, så er der ingen vej uden om at indføre kørselsafgifter. (Særligt i lyset af at der i overgangsperioden vil være situationer hvor passagerer i selvkørende biler vil være mere ligeglade med trængsel, end de med-bilister som endnu ikke har en selvkørende bil, men som bliver ramt af trængslen fra de selvkørende biler.)

Hvordan kan vi så komme videre med kørselsafgifter?

Der tegner sig jf. ovenstående et billede af, at vi meget snart vil have en del ANPG-udstyr i Danmark. Både på faste steder (for eksempel Storebælt) og via mobile enheder. Dette åbner muligheder for at indføre kørselsafgifter både hurtigere og billigere end hidtil.

Lige for ligger at kombinere miljø- og trængselszoner. For at håndhæve dels vignetordningen, dels skærpede miljøzoner i de større byer, vil der skulle være en så høj grad af ANPG-detektering enten ved passage ind i miljøzonerne eller inde i zonerne at det også vil være muligt at opkræve et tids- og zone-afhængigt trængselsgebyr. (Dette kan give os en slags ’husmandstrængselsring’, lidt svarende til DTU-forskeres forslag om at bruge tidsafhængige ankomstgebyrer for parkering. Hvis ellers forslaget om miljøzoner vedtages, og nogle kommuner vælger at implementere zoner, så kan dette (med lidt kno-fedt) være på plads samtidig med at vignetordningen træder i kraft.)

En sandsynlig og samtidig mere fremtidssikret [5] udvidelse ville være at udstyre ANPG-udstyret med DSRC-teknologi. Dette ville muliggøre dels betaling ved passage, som det sker med Bro-Bizz på Storebælt, dels fremtidig check af om passerende biler har gyldig GPS-kørselsafgiftsboks.

Der er bred enighed om at på sigt er kørselsafgifter en god ide, at alle biler skal være nulemission, samt at vi er nødt til at håndtere den ekstra trængsel fra selvkørende biler. Og vi har set at teknologien er klar. Så lad os antage at Folketinget i 2019 vedtager at:

  1. Lav-emissionsbiler er efter 2019 fritaget for registreringsafgift [6], men skal til gengæld betale kørselsafgifter, fastsat på et niveau så det samlet set er favorabelt i forhold til en tilsvarende benzinbil.
  2. Selvkørende biler på autonomi-niveau 4 eller 5[7] er pålagt at kunne betale kørselsafgifter (i det omfang de ikke er lav-emission, og dermed omfattet af 1.)

I kraft af den ‘gratis’ adgang til håndhævelse via det allerede opsatte ANPG-udstyr, vil implementering af GPS-baserede kørselsafgifter for lavemissionsbiler og selvkørende biler (dvs. på sigt alle biler) kunne gøres meget billigere end hidtil.

Jeg forventer disse overvejelser er noget af det som regeringens kommende transportkommission vil arbejde med. Og fordi gevinster versus omkostninger og risici nu balancerer bedre, at der nu også vil ske politisk handling. For, som den engelske talemåde lyder: One cannot resist an idea, whose time has come. [8].

Søren Have er chefkonsulent hos Rambøll, hvor han rådgiver om mobilitet og digitale strategier.

[1] Med kørselsafgifter menes her afgifter for tilstedeværelse på offentlig vej (inkl. broer og parkeringsarealer), som kan afhænge af tid, sted og afstand, samt køretøjets miljøklasse og dets størrelse (vægt/areal). Ofte bruges det engelske ord roadpricing i samme betydning.

[2] De har endda også indført muligheden for den såkaldte ’tyk klient’-løsning, hvor afgiftsberegningen sker lokalt i GPS-boksen i køretøjet, hvorved der ikke sker central registrering.

[3] Og til de som sætter spørgsmålstegn ved om 99% nøjagtighed nu er nøjagtig nok, så vil jeg sige at det jo er mindst lige så nøjagtigt som ejendomsbeskatningen. Og hvis man vil give rabat i tvivlstilfælde kan det jo ske på samme vis som det er planen at håndtere usikre vurderingsskøn.

[4] Om ordningen hedder det: ”Ordningen forventes således baseret på elektroniske vignetter, hvor betaling af afgiften registreres i en database sammen med bilernes registreringsnumre” Se også Regeringens lovprogram, side 51, https://www.regeringen.dk/media/5786/lovgivning-folketingsaaret-2018-2019.pdf

[5] Jf. også EU’s EETS-direktiv om interoperabilitet af vejafgiftssystemer.

[6] Og måske også moms – nogen siger det ikke lader sig gøre pga. EU-regler, men Østrig og Portugal har reduceret moms på elbiler: https://www.acea.be/uploads/publications/EV_incentives_overview_2018_v2.pdf

[7] Se ’Mobilitet for fremtiden’, side 114, https://www.trm.dk/-/media/files/publication/2018/mobilitet-for-fremtiden/ekspertgruppen-mobilitet-for-fremtiden-afrapportering-marts-2018-ny.pdf

[8] Talemåden tilskrives Victor Hugo, se: https://en.wikiquote.org/wiki/Victor_Hugo


Appendix: Tilløb til kørselsafgifter gennem tiden

Første gang hvor kørselsafgifter for alvor blev bragt på banen i Danmark var i ’Det grønne transportforlig’ hvor det hed sig at ”[n]æste skridt bliver en grøn omlægning af bilbeskatningen, hvor der indføres en grøn kørselsafgift, mens registreringsafgiften nedsættes. Regeringen vil fremsætte lovforslag herom i folketingssamlingen 2009-10.” Tanken var at starte med lastbiler og statsvejnettet, og siden udvide til alle biler og hele vejnettet. Det med personbiler viste sig dog at være politisk sværere end først antaget. Ikke kun pga. generel modvilje mod at pille ved bilafgifterne, men også fordi forligets passus om at ” [a]fgiften skal være lavere i områder, hvor der er få kollektive transportalternativer til bilen” ville føre til at sjællændere kom til at betale for at jyder kunne køre billigere i bil.

Men for lastbilerne var det mere uproblematisk, særligt da også de udenlandske lastbiler netto kunne spytte ekstra penge i kassen via afgiften. I 2012 igangsattes derfor ’Program for kørselsafgifter for lastbiler’ i regi af Skatteministeriet, med det formål at implementere GPS-baserede kørselsafgifter for lastbiler i første halvår af 2015. Men  programmet blev lukket ned som led i den daværende SRSF-regerings forårspakke, med den begrundelse at administrationsomkostningen pr. kilometer så ud til at blive for høj. Uden at gå ind i en nærmere diskussion af dette vil jeg bare fremføre at når man laver en sådan vurdering er det selvfølgelig vigtigt at tage med i betragtning at tanken med ordningen for lastbiler jo netop var at den skulle være forløber for den fulde løsning for personbiler. Hvilket ville ændre administrationsomkostningen pr. kilometer.

Men hvad med Betalings-/Trængselsringen tænker nogen nok her? Den blev jo født i valgkampen op til 2011-valget, som et meget rationelt bud på at løse de trængselsproblemer der er i Storkøbenhavn. Helt som man har gjort i Stockholm, London og Milano, med gode resultater[1]. Den blev jo som bekendt ikke til noget[1], men i stedet blev Trængselskommissionen nedsat. Den skulle holde sig fra at foreslå en trængselsring, måtte godt se på landsdækkende kørselsafgifter. Og det gjorde den selvfølgelig, for eksperterne i Trængselskommissionen vidste udmærket hvad der skulle til. Imponerende nok samledes der i kommissionen bred opbakning til at landsdækkende kørselsafgifter var vejen frem, og at vi derfor skulle komme i gang med et forsøg: ”Kommissionen finder dog, at landsdækkende roadpricing er det redskab, der indeholder det største potentiale i forhold til effektivt at kunne regulere efterspørgslen på biltrafik. Med henblik på at opnå et velunderbygget grundlag for en fremtidig politisk stillingtagen til landsdækkende roadpricing anbefaler Kommissionen, at der med det samme igangsættes et forsøg til at belyse effekter for trafikken, de regionale og sociale fordelingsmæssige konsekvenser og samfundsøkonomien i landsdækkende roadpricing.”
Men som bekendt blev forsøget heller ikke til noget. Det blev politisk hældt ned ad brættet allerede dagene inden offentliggørelsen af Trængselskommissionens betænkning. Måske forståeligt nok, givet erfaringerne med Trængselsringen. Men alligevel skuffende, i lyset af den konsensus der faktisk var skabt i kommissionen. Hvis nogen kunne tænke sig at gennemføre forsøget, så kan dets design sagtens genbruges. (Disclaimer: Jeg var selv med til at lave dette.)

Men formanden for Trængselskommissionen, Leo Larsen, gav ikke op så let. Han var også administrerende direktør for Sund og Bælt, og det var jo naturligt at Sund og Bælt så frem og undersøgte nye betalingsmåder for vejafgifter. Så et forsøg med GPS-baserede kørselsafgifter blev igangsat i 2015, efter også Produktivitetskommissionen havde anbefalet kørselsafgifter. Et mindre forsøg, og uden afprøvning af de adfærdsmæssige ændringer, som Trængselskommissionens forsøg lagde op til. Men alligevel positivt.

Selv bød jeg og min daværende kollega Ole Lykke Christensen også ind med hvad vi mente var et decideret kinder-æg: I 2013 var der ikke lang tid til at afgiftsfritagelsen for elbiler ville løbe ud. Samtidig sagde alle politikere at kørselsafgifter var fremtiden. Vi foreslog derfor i en Politiken-analyse at starte med el-, hybridbiler og leasingbiler. Herved ville det kortsigtede problem med afgiftsfritagelse af elbiler blive løst og det man ville samtidig have mulighed for langsigtet provenu (et problem der jo er meget aktuelt jf. den seneste kritik af regeringens klimaplan for at skabe et provenuhul ved indfasning af elbiler). Og da alle biler jo på sigt skulle være elbiler, ville indfasningen af kørselsafgifter ske gradvist, og endda med venlige firstmovere som frivillig fortrop. Grøn omstilling, provenu og lav politisk risiko. Det er jo hele tre ting! Desværre vandt forslaget ikke gehør hos beslutningstagerne.


Typiske argumenter mod roadpricing

  • Overvågning: Risikoen er der, men fx Belgien har lavet system med såkaldt tyk klient hvor afgiftsberegningen sker lokalt, således at der ikke centralt opsamles data om ens færden. Samtidigt er det med såkaldt multi-party computation muligt at lave ANPG-kontrollen så der kun sker registrering af de som ikke overholder reglerne (se fx dette notat fra Rådet for Digital Sikkerhed, og denne mere tekniske artikel om multi-party computation).
  • Social skævhed: Hvis man vil indføre afgiften for at sætte ind overfor trængslen, så skal afgiften selvfølgelig være så stor at adfærden ændres. Og ja, der er selvfølgelig en risiko for at dette gør at ‘de rige’ betaler for at blive siddende i bilen. Men det kan lige så vel være at ‘fattige’ prioriterer at bruge ekstra penge på fortsat at køre bil, til gengæld sparer de så noget tid. Og om dette er retfærdigt eller ej (også overfor alle de som ikke kører bil i forvejen) afhænger meget af hvad indtægterne vil gå til.
    Se denne glimrende artikel fx: https://blogs.crikey.com.au/theurbanist/2017/10/04/congestion-charging-inequitable/
    Derudover er der den vigtige pointe at buspassagerer (som typisk har lavere indkomst) også får øget fremkommlighed; se:
    http://cityobservatory.org/why-road-pricing-is-inherently-equitable-faster-buses/
  • Virker roadpricing i det hele taget: Nogen sætter spørgsmålstegn ved om kørselsafgifter i det hele taget kan flytte folk. Det kan det hvis satserne er sat med dette formål. Her er nogle studier af hvordan det virker andre steder:
    London, Stockholm og Milano: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S235214651630062X
    Bergen: https://www.nrk.no/hordaland/kotiden-inn-til-bergen-halvert-etter-okte-bompriser-i-rushtiden-1.13628778
  • Andre tiltag isf for afgifter: Det påpeges ofte at meget også kan opnås med teknologiske løsninger der gør at folk ikke behøver at bevæge sig. Dette kan give noget ja, men der mangler incitamenter til at sikre dels at man så bruger disse løsninger, dels an en anden bilist ikke bare overtager pladsen så trængslen er uændret. Samtidig er det erfaringsmæssigt konstateret at mere/bedre/billigere kollektiv transport ikke nok i sig selv til at flytte folk ud af bilerne (selvom god kollektiv transport vigtig i forhold til at have et alternativ til bilen, særligt når roadpricing indføres).